英國作為現(xiàn)代城市規(guī)劃的發(fā)源地，霍華德的田園城市思想影響至今。英國1909年頒布了《住房與城市規(guī)劃諸法》（Housing，Town planning,Etc.Act.1909）以確保城鎮(zhèn)品質、公共健康與住房供應，該法也被認為是第一部將城市規(guī)劃法律化的法案。為應對二戰(zhàn)后的大規(guī)模城市建設，1947年英國頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定地位與自上而下的規(guī)劃體系自此建立。

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展演進，英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系亦經(jīng)歷著不斷演變的過程。國內學者一直十分關注英國的空間規(guī)劃發(fā)展，當前研究也較為豐富，主要可梳理為以下三類研究：一是關注其空間規(guī)劃體系發(fā)展歷程與改革動態(tài)；二是關注其規(guī)劃體系的建構；三是聚焦其運行機理與各類支撐制度。

盡管諸多文獻對英國的規(guī)劃體系開展了較多研究，但就其地方層面規(guī)劃來說，既有成果大多停留在2011年規(guī)劃體系改革背景之前，存在一定的滯后性。因此本文希望探析2011改革后的英國地方規(guī)劃特征，以期對當前我國鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃的相關工作提出借鑒與啟示。

在全球金融危機背景下，2010年新上任的卡梅倫聯(lián)合政府認為早前的規(guī)劃體系過于繁雜，且由于對自上而下的過度強調使得規(guī)劃與解決實際社會問題出現(xiàn)脫節(jié)，因此英國政府進行了一系列“激進改革”（radical reform），隨即于2011年頒布《地方主義法》（Localism Act 2011），以進一步縮減規(guī)劃層級并賦予地方自主發(fā)展權，正式形成了當前以國家層面的《國家規(guī)劃政策框架》（The National Planning Policy Framework，簡稱NPPF）、地方層面的地方規(guī)劃（Local Plan）與鄰里規(guī)劃(Neighbourhood Plan)所構成的“新二級”空間規(guī)劃體系。

2011年的改革重新構建了“國家—地方”的空間規(guī)劃體系，結合當前需求進一步實現(xiàn)了中央地方權力的下放，正式廢除了2004年規(guī)劃體系中區(qū)域層面的空間戰(zhàn)略規(guī)劃，實現(xiàn)了從“國家—區(qū)域—地方”的三級規(guī)劃體系向“國家—地方”的兩級規(guī)劃體系的轉變。

相較于原規(guī)劃體系，2011空間規(guī)劃體系改革呈現(xiàn)出兩大特征，一是規(guī)劃層級簡化、各層級內容明確，即在兩級的空間規(guī)劃體系下，國家層面通過60多頁的《國家規(guī)劃政策框架》（NPPF）替代上一階段1000多頁的《規(guī)劃政策文件》（Planning Policy Statement,簡稱PSS），區(qū)域層面僅保留大倫敦地區(qū)，地方層面以地方規(guī)劃和鄰里規(guī)劃替代原來的地方發(fā)展框架（Local Development Framework，簡稱“LDF”）；二是基于立法與放權下的地方事權與地方規(guī)劃內容更加明晰。即在《地方主義法》等相關法律的支撐下，地方政府在中央政府的有效干預下實現(xiàn)了自由裁量空間與地方自主發(fā)展權的擴大?？傮w來看，2011年體系下英國的空間規(guī)劃體系呈現(xiàn)出“國家規(guī)劃綱領化、地方規(guī)劃細致化”的特征。

（1）國家層面：《國家規(guī)劃政策框架》（NPPF）

國家層面編制主體為住房、社區(qū)與地方政府部門（Ministry Of Housing Communities and Local Government,簡稱MHCLG），以《國家規(guī)劃政策框架》（NPPF）為核心引導全國的規(guī)劃建設。該文件共17章節(jié)，主要內容包括：實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；建立強大的競爭性經(jīng)濟；計劃制定；決策；提供足夠的住房；確保城鎮(zhèn)中心的活力；促進健康和安全的社區(qū)；促進可持續(xù)運輸；支持高質量的通信基礎設施；有效利用土地；實現(xiàn)精心設計的場所；保護綠化帶土地；應對氣候變化，洪水和沿海變化的挑戰(zhàn)；保護和改善自然環(huán)境；保護和改善歷史環(huán)境；礦產(chǎn)的可持續(xù)利用等（MHCLG，2012）。NPPF雖為非法定的規(guī)劃，但其是后續(xù)制定《地方規(guī)劃》與《鄰里規(guī)劃》的基本原則與相關領域的重要引導。

（2）區(qū)域層面：僅大倫敦地區(qū)編制區(qū)域規(guī)劃

改革后，僅大倫敦地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃仍然是法定規(guī)劃。第一個《倫敦規(guī)劃》發(fā)布于2004年，目前已經(jīng)歷兩輪修改編制至2016版，根據(jù)大倫敦管理局（GreatLondon Authority,簡稱GLA）的要求，大倫敦規(guī)劃的負責方包括：大倫敦市長、32個行政區(qū)（boroughs）、倫敦市公司（這里的倫敦市指的是倫敦金融城，而不是區(qū)域范圍的大倫敦）、市長發(fā)展公司以及倫敦地方規(guī)劃當局指定的鄰里公共論壇。倫敦市長必須完成該規(guī)劃并進行審查。《倫敦規(guī)劃》是為未來20~25年倫敦的發(fā)展設定的總體框架，通常匯集了倫敦市長及相關部門對于未來倫敦經(jīng)濟、環(huán)境、交通以及社會等方面的內容，主要包括經(jīng)濟發(fā)展、住房、文化、社會與環(huán)境問題、土地開發(fā)與利用框架、引導地方規(guī)劃的政策框架、促進可持續(xù)發(fā)展等。

（3）地方層面：編制地方規(guī)劃與鄰里規(guī)劃地方層面編制地方規(guī)劃與鄰里規(guī)劃，前者需明確自治鎮(zhèn)的未來發(fā)展愿景和框架，解決住房，經(jīng)濟，社區(qū)設施和基礎設施相關的需求和機遇，并為保護和改善自然和歷史環(huán)境，緩解自然環(huán)境壓力提供基礎；后者以社區(qū)為編制單元，包含土地開發(fā)和使用的政策，社區(qū)擁有直接的權力以制定愿景，引領社區(qū)未來10、15、20年內的發(fā)展。

為引導地方規(guī)劃的編制，英國住房、社區(qū)和地方政府部發(fā)布了《地方規(guī)劃指南》（Guidance On Plan-Making），在《國家規(guī)劃政策框架》（NPPF）的基礎上進一步明確了地方規(guī)劃編制的目的、規(guī)劃框架、編制主體、實施檢測等內容。

地方規(guī)劃由戰(zhàn)略政策（必備）與非戰(zhàn)略政策（可選）兩部分構成。前者為15年左右規(guī)劃期內地方當局對市鎮(zhèn)的長期需求和機遇的預測與響應，針對土地開發(fā)與利用中的各類優(yōu)先事項的發(fā)展模式、規(guī)模和質量等制定的總體戰(zhàn)略，主要包括以下四項內容：①住房（包括經(jīng)濟適用房）、就業(yè)、零售、休閑和其他商業(yè)發(fā)展。②運輸、電信、安全、廢物管理、供水、污水、洪水風險和沿海變化管理的基礎設施等。③社區(qū)設施（例如衛(wèi)生，教育和文化基礎設施）等。④保護和改善自然、建筑和歷史環(huán)境，包括景觀和綠色基礎設施，并制定規(guī)劃解決減緩和適應氣候變化的措施等；后者為地方政府和社區(qū)針對特定地區(qū)、發(fā)展類型因地制宜制定的政策計劃，包括設施配置、場地分配、設計原則的制定、自然保護等。

英國作為一個擁有地方自治傳統(tǒng)的單一制的國家，中央政府主要決定全國層面的政策并負責監(jiān)督實施，地方政府在法律授權范圍內，對轄區(qū)內各類公共服務事務負責。在經(jīng)歷多次權力下放與規(guī)劃層級簡化后，當前體系下地方政府負責地方規(guī)劃的編制，規(guī)劃成果需提交住房、社區(qū)與地方部門政府大臣（Secretary of State for Housing, Communities and Local Government，簡稱SoS），接受規(guī)劃督察部門（The Planning Inspectorate）任命的督察進行獨立審查。其編制流程一般包括前期的可持續(xù)性評估、基礎資料收集、協(xié)商咨詢與信息收集，中期階段的規(guī)劃提交、規(guī)劃審查、規(guī)劃采納部分，以及后續(xù)的規(guī)劃監(jiān)測實施內容。

《國家規(guī)劃政策框架》（NPPF）對于規(guī)劃事權的劃分與傳導進行了規(guī)定。其第一章節(jié)中明確了該框架對于地方規(guī)劃的框架性作用，并且要求“在制定計劃時必須考慮國家規(guī)劃政策框架，且應是計劃決策中的重要考慮因素”。地方當局在制定相關規(guī)劃時，需考慮NPPF中的要求，并將其深化成具體要求融入規(guī)劃文件中，以此保持地方規(guī)劃與政策和國家要求的一致性。自此形成了適應當前兩級空間規(guī)劃體系的規(guī)劃傳導方式，即國家層面以綱領性、框架性的政策綱要進行戰(zhàn)略引導，地方層面直接銜接以引導市鎮(zhèn)開發(fā)建設。在完善的法律法規(guī)體系支撐下，簡化后的規(guī)劃傳導順暢且有效，各級各類規(guī)劃編制與實施的合理性與規(guī)范性同樣得以進一步明確。

海利根鎮(zhèn)（Haringey）是大倫敦地區(qū)32個自治市鎮(zhèn)（boroughs）之一，由Hornsey,Wood Green and Tottenham三個主要地區(qū)組成，轄區(qū)面積30km2左右、人口20萬，其位于倫敦北部的倫敦—斯坦斯特德—劍橋—彼得伯勒（（LSCP）的增長區(qū)，具有良好的交通區(qū)位與區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢。目前，海利根鎮(zhèn)正在執(zhí)行的地方規(guī)劃（2013—2026）由戰(zhàn)略政策（Strategic Policies）、發(fā)展管理政策（Development Management Policies），場地分配（Site Allocation）和Tottenham地區(qū)的行動計劃（Tottenham Area Action Plan）組成。同時地方政府目前正在準備另外兩項計劃，即“the Wood Green Area行動計劃”（the Wood Green Area Action Plan）和“北倫敦廢棄物計劃”（North London Waste Plan），一旦獲得通過，將成為其地方規(guī)劃的一部分。

戰(zhàn)略政策（Strategic Policies）規(guī)定了海利根鎮(zhèn)至2026年的未來發(fā)展愿景和關鍵政策，用于明確其可持續(xù)社區(qū)戰(zhàn)略和其他計劃與戰(zhàn)略的優(yōu)先事項和發(fā)展目標，且包含了實現(xiàn)該目標的關鍵政策和實施框架。地方政府需要應對當前該地區(qū)的社會、環(huán)境和經(jīng)濟挑戰(zhàn)，因地制宜地制定戰(zhàn)略性發(fā)展政策。海利根鎮(zhèn)當前的挑戰(zhàn)主要是：人口變化（減少）、住房、失業(yè)、健康、氣候變化、高質量設計、平等和包容、運輸以及犯罪與安全。在此背景下針對核心問題進行戰(zhàn)略和政策的編制。就規(guī)劃成果來看，其由八部分內容組成，包括：概要、空間戰(zhàn)略和六大類戰(zhàn)略性政策。

戰(zhàn)略性政策部分作為該規(guī)劃文件的核心內容，每項內容通常由政策制定、空間落位以及實施監(jiān)測三部分組成，偏重政策性與導向性，是后續(xù)其他各類計劃的基礎。如在“以人為本”（people at the heart of change in haringey）章節(jié)，包含了SP1、SP2、SP3政策，分別明確針對人口增長、住房和吉普賽人，具體完成了人口增長的區(qū)域劃分、明確了住房供應總量并細分至單元以及分階段的增長計劃，并在此基礎上對實施監(jiān)測提出要求。

發(fā)展管理計劃（The Development Management Development Plan，簡稱DPD）是對于戰(zhàn)略性政策的細化落實與支撐，通過明確關鍵目標以支持戰(zhàn)略性政策的實現(xiàn)，且針對有悖于戰(zhàn)略性政策的發(fā)展內容進行了明確的框架制定，并為相關規(guī)劃的申請評估提供了標準。在海利根鎮(zhèn)的地方規(guī)劃文件中，發(fā)展管理計劃文件銜接戰(zhàn)略政策文件，將其關鍵規(guī)劃政策分為六大領域進行梳理，分別為設計與城鎮(zhèn)個性、住房、環(huán)境與可持續(xù)、交通與開發(fā)空間、就業(yè)與城鎮(zhèn)中心、社區(qū)基礎設施以及實施監(jiān)測。通常發(fā)展管理文件中提出的發(fā)展管理政策（Development Management policy）往往在數(shù)量上會多多于戰(zhàn)略政策，可以看作是對其的細化與落實，并結合相關圖紙實現(xiàn)空間落位。

以住房章節(jié)為例，在戰(zhàn)略政策部分明確了住房供應規(guī)模以及分區(qū)域目標，作為該文件的銜接，在發(fā)展管理計劃中通過九條管理政策的形式對其進行了細化落實。九條管理政策分別明確了住房供應、住房的混合、住房質量與設計、保障性住房、自建房、其他特殊需求住房、住房改造、多用途住房、住房地下室開發(fā)與采光等關鍵措施，為戰(zhàn)略性政策的實際落實提供了堅實的支撐。

針對重點地區(qū)，英國地方政府以地區(qū)行動計劃（The Area Action Plan,簡稱AAP）的形式對其在規(guī)劃期內的發(fā)展進行更為積極細致的管理和指導，海利根鎮(zhèn)目前制定了兩大地區(qū)的行動計劃，分別為Tottenham Area以及the Wood Green Area。重點地區(qū)行動計劃較為注重針對性與實施性，以Tottenham Area的行動計劃為例，其包含：目的與意義、地區(qū)特征與挑戰(zhàn)、上位規(guī)劃愿景與定位、區(qū)域性政策制定、鄰里單元與機會地區(qū)、實施與監(jiān)測等內容。AAP的特點可以概括為：向上銜接戰(zhàn)略性政策、因地制宜引導區(qū)域個性化發(fā)展、向下有效引導鄰里規(guī)劃。

場地分配（Site Allocation）可看作是對于戰(zhàn)略性政策在空間落位上的細化與支撐。海利根鎮(zhèn)的場地分配計劃對于0.25hm2以上的空間進行了落位，并以政策地圖的形式予以明確，可指導開發(fā)者進行符合規(guī)劃預期的開發(fā)、拒絕不符合規(guī)劃的提案、并對開發(fā)建設進行必要性的促進和干預（如對增長地區(qū)的基礎設施建設進行干預，以加快交付時間）。

場地分配一般包括兩種類型，一是總體性的布局與配置，二是明確關鍵場地，每個場地代表在計劃期內適合并可用于再開發(fā)的棕地，包括實現(xiàn)更廣泛的再生目標或改善基礎設施所需的關鍵場地。針對各個場地編制“開發(fā)指南”，對其土地利用、城市設計、基礎設施、實施交付相關的規(guī)劃要求以政策列表的形式進行梳理與明確，為后續(xù)開發(fā)建設的合理性與適當性提供了進一步的指導（表1、表2）。

英國2011規(guī)劃體系的改革實現(xiàn)了規(guī)劃層級的簡化與事權的進一步下沉，形成了適合其當前特征與未來發(fā)展訴求的“新二級”規(guī)劃體系。其中地方規(guī)劃作為其規(guī)劃體系的基礎層級，大體具有以下特征。

在經(jīng)歷了多次空間規(guī)劃體系變革后，英國當前形成了國家—地方兩級的規(guī)劃體系，國家層面僅以60余頁的《國家規(guī)劃政策框架》進行框架性引導，覆蓋全面但注重綱領性；地方層面以地方規(guī)劃的形式引導市鎮(zhèn)的開發(fā)建設，在立法與《國家規(guī)劃政策框架》（NPPF）的雙重引導下，擴大了地方規(guī)劃再編制實施層面的地方事權，在一定程度上保障了規(guī)劃的合理性與規(guī)范性，并且保證了地方規(guī)劃與國家戰(zhàn)略的一致性。

在既定框架下，英國的地方規(guī)劃編制呈現(xiàn)出極其靈活的特征，規(guī)劃編制與否、編制形式、成果組織、編制內容等均由地方政府與當?shù)鼐用駞f(xié)商后決定。從海利根鎮(zhèn)的地方規(guī)劃體系來看，除了必備的戰(zhàn)略性政策部分，其它規(guī)劃內容均以可選的文件包式組織，各地方政府可結合實際需要，因地制宜地進行選擇，從而提升了地方規(guī)劃成果的針對性與可實施性。

英國的地方規(guī)劃實現(xiàn)了全域層面的差異化管控與特殊地區(qū)的細化落實，完成了“政策引導—細化關鍵目標—明確空間落位—特殊地區(qū)行動計劃—實施監(jiān)測”的逐級深化的規(guī)劃過程，保障了規(guī)劃文件之間互相傳導的順暢性。其中戰(zhàn)略性政策部分注重政策的制定與引導，發(fā)展管理計劃注重政策細化后對關鍵目標的明確，場地分配強調對戰(zhàn)略性政策的空間落位的明確，行動計劃則使得特殊地區(qū)的發(fā)展訴求得以保障。從地方規(guī)劃的核心圖紙可以看出，其對于規(guī)劃管控范圍的全域性與差異性，通過“分區(qū)+要素”的形式對住房、就業(yè)、環(huán)境保護、文化休閑、綠地及開放空間等明確了規(guī)劃要求。

結合當下我國的國土空間規(guī)劃改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面規(guī)劃作為“五級三類”體系中的基礎層級具有極其關鍵的作用。英國的地方規(guī)劃及其規(guī)劃體系對當前我國鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃有以下啟示。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的空間規(guī)劃編制是市縣空間規(guī)劃的支撐。我國地域面積廣闊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均轄區(qū)面積達220平方公里，即使去除新疆、西藏、青海和內蒙古四個人口低密度省區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均轄區(qū)面積亦達到145km2，這與英國地方規(guī)劃的大體轄區(qū)面積相當。無論是三區(qū)三線的劃定，還是村莊布局，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的基礎支持，市縣層面的空間規(guī)劃成果質量將難以保障。因此，要充分重視鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃，通過相關制度性規(guī)范來發(fā)揮其基礎性支撐作用。

英國的市鎮(zhèn)財權相對獨立、事權比較明晰。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權較為廣泛但比較模糊，涵蓋了大量上級政府的指令性任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨著責權不匹配的問題。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化改革進程中，在“一級政府、一級事權、一級規(guī)劃”的國土空間改革要求下，結合英國的空間規(guī)劃經(jīng)驗，適當下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權，同時提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅分成比例，有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國土空間治理方面的積極性與自主性。只有建立有效財政支撐下的事權分配體系，才能全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和治理水平。

英國地方規(guī)劃的編制呈現(xiàn)出極強的框架一致性下的多元化特征。從我國當前空間規(guī)劃改革要求來看，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制方式的多樣性，可因地制宜選擇“單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨編制”“多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合編制”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市合并編制”。結合英國的地方規(guī)劃編制經(jīng)驗，除了編制方式上的多樣性，亦可嘗試在內容組織方面給予更多的靈活性。如在單一規(guī)劃文件下建立必選性內容和可選性內容的形式區(qū)分，或采取文件包形式的多種規(guī)劃文件形式，均可提升鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃的有效性和可實施性。此外，宜區(qū)分城市型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，宜針對城市型建制鎮(zhèn)建立有效的鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃編制技術方法。比如規(guī)模較大的鎮(zhèn)，已經(jīng)與城市規(guī)模相當，由于行政區(qū)劃改革的滯后，行政層級上沒有升格為縣級市，難以有效實施城市的管理模式。

英國建立了較為完善的規(guī)劃逐步傳導體系，通過“分區(qū)+要素”的規(guī)劃管控方式，確保了宏觀性的戰(zhàn)略政策得以具體落實。我國鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃亦充分學習借鑒英國經(jīng)驗，建立適應各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點的鄉(xiāng)級空間規(guī)劃體系，在事權財權改革的基礎上，通過空間政策的細化傳導，提升國土空間品質，確?？臻g規(guī)劃成果能夠有效指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全域建設和自然資源保護。

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文章來源：規(guī)劃建設前沿