長期以來，我國一直實行最嚴格的耕地保護制度，始終嚴守18億畝耕地紅線，確立了建設占用耕地“占一補一”的“占補平衡”制度，取得了顯著成效。然而，由于種糧收益低等原因，近年來耕地“非糧化”問題日益突出，大量耕地甚至永久基本農田種植經濟作物、苗木林果，甚至挖塘養(yǎng)魚等，在一定程度上威脅了國家的糧食安全。

2021年8月25日發(fā)布的《第三次全國國土調查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，我國共有耕地19.18億畝，不斷逼近18億畝耕地紅線，雖然完成了國家確定的2020年18.65億畝耕地保有量任務，但是相比此前的二調，10年間耕地減少了1.13億畝。在非農建設占用耕地嚴格落實了占補平衡的情況下，耕地減少的主要原因是國土綠化和農業(yè)種植結構調整，其中耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。

這主要是因為1998年修訂的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農用地轉為建設用地作為土地用途管制的核心和重點，而對農用地內部的耕地、園地、林地、草地之間的轉化缺乏制度性的約束，導致實踐中耕地轉為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在。

在此背景下，2020年以來，黨中央、國務院連續(xù)作出了堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的決策部署。2021年9月1日新施行的《土地管理法實施條例》更是首次在法規(guī)層面對耕地轉為其他農用地作出規(guī)定，明確“國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地”，進一步拓展了土地用途管制的重點和內容。

2021年11月27日，自然資源部 農業(yè)農村部 國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號，以下簡稱“自然資發(fā)〔2021〕166號文”）首次提出耕地“進出平衡”的概念，對一般耕地轉為林地、草地、園地的，要實行耕地“進出平衡”，并要求各省市結合本地實際情況出臺具體辦法，細化管制措施，全面實施耕地用途管制。

耕地“進出平衡”是指對一般耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的區(qū)域，按照年度耕地“進一出一”、“先進后出”的方式，通過統(tǒng)籌開展林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地整治，補足同等數(shù)量、質量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，實現(xiàn)區(qū)域范圍內可以長期穩(wěn)定利用的耕地不減少的活動。

耕地“進出平衡”與耕地“占補平衡”都是耕地用途管制制度的重要內容，都是為嚴格保護耕地而設立，但是管控的對象有所差異，前者是對耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地或者農業(yè)設施建設用地等“非糧化”行為實行的嚴格管控，是農用地內部用途之間的用途轉變；而后者是針對建設占用耕地的“非農化”行為實行的嚴格管控，是農用地與建設用地之間的用途轉變。

二者在耕地流向以及補充來源方面有著本質區(qū)別，以“三調”成果為基礎，具體如下表所示：

此外，由于耕地“進出平衡”和占補平衡是并列的兩套用途管制制度，指標實行獨立管理。因此，雖然即可恢復、工程可恢復地類以外的非耕農用地開發(fā)補充為耕地，既可以用于“進出平衡”，也可以用于占補平衡，但二者只能選擇一種，不可兼用。

耕地的“進出平衡”僅適用于一般耕地（即永久基本農田以外的耕地）確需轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的情況，而永久基本農田則不得用于耕地“進出平衡”，即不得將永久基本農田轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地。具體而言，一般耕地改變耕地地類且需要開展耕地“進出平衡”的情形包括：

但是，因國家安排的生態(tài)退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒等原因造成一般耕地改變耕地地類的，則不需要開展耕地“進出平衡”。

耕地“進出平衡”的耕地來源理論上可以是適合整治恢復為耕地的所有非耕地地類，即上一年度變更調查成果中為非耕地的農用地或農業(yè)設施建設用地。

但是，“二調”以來的10年間，已有大量耕地流向林地、園地等農用地。根據(jù)“三調”結果，對“二調”時的耕地以及以后年度從其他地類變化來的耕地，全國共有8700多萬畝即可恢復為耕地的農用地，還有1.66億畝可以通過工程措施恢復為耕地的農用地。而自然資發(fā)〔2021〕166號文已明確在平原地區(qū)原地類為耕地上種植果樹、植樹造林的地塊，應當逐步退出，恢復耕地屬性。

因此，在實踐中，應當優(yōu)先將即可恢復、工程可恢復地類作為耕地“進出平衡”的耕地最大潛力來源。其中，對于林地、草地整治為耕地的，需經依法依規(guī)核定后納入方案。

目前，以廣東省為代表的部分地區(qū)已經開展了耕地恢復潛力調查評價工作，例如廣東省于2021年印發(fā)《廣東省耕地恢復潛力調查評價工作方案》，明確在國土“三調”中的即可恢復、工程恢復地類基礎上，扣除25度以上坡、河道湖區(qū)范圍內、批而未用、生態(tài)保護紅線范圍內、試劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內等不符合要求地塊后，以剩余的恢復類地塊作為主要調查評價對象，形成全省容易恢復、較難恢復、難以恢復三類潛力地塊數(shù)據(jù)成果，并與國土調查數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)集成，為廣東后續(xù)按照國家統(tǒng)一部署實施耕地恢復工作、落實新一輪規(guī)劃期耕地保護任務奠定基礎。

自然資發(fā)〔2021〕166號文明確自然資源部將通過衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督等方式定期開展耕地的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和處理問題；每年末利用年度國土變更調查結果，對各省（區(qū)、市）耕地“進出平衡”落實情況進行檢查，檢查結果納入省級政府耕地保護責任目標檢查考核內容。

2021年11月26日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點問題整治的通知》（自然資辦函〔2021〕2206號），提出對未能達到耕地“進出平衡”的地區(qū)，或者耕地流失數(shù)量較大的地區(qū)，將暫停新增建設用地審批。

因此，各地方政府應當認真開展耕地的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，采取措施強化耕地年度“進出平衡”的落實，切實實現(xiàn)耕地年度“進出平衡”。

根據(jù)自然資發(fā)〔2021〕166號文要求，縣級人民政府應及時組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案，充分考慮區(qū)域內養(yǎng)殖用地、農村道路、溝渠等項目的合理需要，明確耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的規(guī)模、布局、時序和年度內落實“進出平衡”的安排，并及時組織實施。

建議各地在做好與國土空間總體規(guī)劃、土地綜合整治等專項規(guī)劃、村莊規(guī)劃等詳細規(guī)劃的銜接基礎上，做好耕地“進出平衡”的供需分析與預測：一方面是需求端分析，根據(jù)歷年耕地與其他農用地之間用途轉變規(guī)律，結合本地區(qū)國土綠化、設施農業(yè)項目建設、農田水利設施建設、農業(yè)結構調整等項目需求，做好耕地“進出平衡”需求預測。另一方面是供給端分析，根據(jù)“三調”及國土變更調查數(shù)據(jù)做好即可恢復和工程恢復地類分析，結合規(guī)劃用途、土地質量、已有項目情況、權利人意愿等因素，綜合研判恢復為耕地的難度與潛力，確保耕地足額優(yōu)質補入。

自然資發(fā)〔2021〕166號文要求耕地轉變耕地地類后，應當補足同等數(shù)量、質量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，實現(xiàn)區(qū)域范圍內可以長期穩(wěn)定利用的耕地不減少的目標。因此開展耕地“進出平衡”應當按照新《土地管理法實施條例》規(guī)定，將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地時優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。此外，應加強耕地轉為其他農用地的審批把關，確保轉變耕地地類符合相關標準并得到批準，并在“三調”底圖和年度國土變更調查結果上明確實施位置。

由于耕地“進出平衡”轉入耕地的最大潛力來源是即可恢復為耕地、工程可恢復為耕地的農用地，而這些農用地的分布區(qū)域可能與耕地轉出項目所在區(qū)域并不一一對應，且耕地恢復工作會涉及到耕地地類的認定和審批，可能需要較長時間。

建議各地政府主動發(fā)揮統(tǒng)籌作用，預測未來一段時間的耕地轉出需求量，提前開展耕地恢復工作，儲備一批耕地“進出平衡”指標，確保在實施耕地轉換的年度內及時補充相應的耕地，落實年度耕地“進出平衡”，以便在年度國土變更調查中依法對地類予以變更，同時也為跨鎮(zhèn)街、跨區(qū)縣的統(tǒng)籌調劑預留空間。

耕地“進出平衡”的墾造耕地費用原則上應來源于耕地“進出平衡”的需求申報主體，實施資金保障是制度能夠順利運行的關鍵。

為了提前儲備耕地“進出平衡”指標，基層政府可以加強資金統(tǒng)籌力度，從新增建設用地土地有償使用費、用于農業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金以及其他財政資金中統(tǒng)籌安排專項資金，組織實施耕地恢復，并按照擬恢復耕地的現(xiàn)狀地類、青苗、附著物情況制定補償標準，加大對恢復耕地的管護激勵力度，實現(xiàn)耕地“先進后出”，確保有關項目及時落地。