本文從升級耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的背景出發(fā)，全面分析總結了補充耕地項目全程監(jiān)管制度設計及指標體系構建過程，并提出相關思考和建議，以期為補充耕地項目管理提供參考。

王艷松,翟剛,趙玉領,王光峰.補充耕地全程監(jiān)管制度設計及指標體系構建研究[J].中國土地,2023(3):21-23.

中央有要求。黨的十八大以來，黨中央、國務院對耕地占補平衡管理提出一系列新要求，先后出臺了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》及堅決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等指導性文件。《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》明確要求：“落實和完善耕地占補平衡政策，建立補充耕地立項、實施、驗收、管護全程監(jiān)管機制，確保補充可長期穩(wěn)定利用的耕地?！崩习嫦到y(tǒng)不能滿足全程監(jiān)管補充耕地項目的需要，因此對其升級改造勢在必行。

管理有需求。近年來，各地通過補充耕地項目核查及日常監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)了一些問題。如：一些地方耕地保護主體責任弱化、日常監(jiān)管缺失，甚至有些地區(qū)虛假補充耕地，將已開墾的耕地“包裝”為補充耕地項目；補充耕地選址不符合要求，存在破壞生態(tài)環(huán)境問題；補充耕地項目后期管護不到位，出現(xiàn)補充耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，甚至撂荒現(xiàn)象；補充耕地項目驗收后未及時變更地類等。對此，自然資源部提出了進一步加強補充耕地項目管理、嚴格新增耕地核實認定的監(jiān)管要求，并明確利用信息化手段為補充耕地項目全程監(jiān)管提供技術支撐。

工作有基礎。耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)已運行13年，為不斷滿足管理需要，已歷經(jīng)4次升級改造，為此次改進系統(tǒng)提供了較好的工作基礎。同時，第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”）、第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）及歷年國土變更調(diào)查、“三區(qū)三線”劃定成果、耕地資源質(zhì)量分類等數(shù)據(jù)，也為實現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護提供了支撐。

源頭控制，強化立項階段選址管理。對補充耕地項目從立項階段開始監(jiān)管，可避免項目實施驗收后發(fā)現(xiàn)選址不符合要求，從而造成資源和資金浪費的情況。因此，新版系統(tǒng)從三個方面考量了項目選址科學性和合理性。一是符合生態(tài)保護要求。將計劃新增耕地坐標數(shù)據(jù)分別疊加自然保護區(qū)、生態(tài)保護紅線、濕地范圍、國有重點林區(qū)等方面的國土空間數(shù)據(jù)，確保新增耕地與上述位置不重合。二是符合國土空間管控要求。將計劃新增耕地坐標數(shù)據(jù)疊加國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、建設用地審批及規(guī)劃允許建設區(qū)等數(shù)據(jù)，綜合分析新增耕地是否符合國土空間管控要求，確保補充耕地可長期穩(wěn)定利用。三是符合占補平衡管理要求。將計劃新增耕地坐標數(shù)據(jù)疊加國土調(diào)查成果，檢查新增耕地來源，確保新增耕地地塊在立項前為非耕地、提質(zhì)改造水田地塊在立項前為非水田地類。在以上數(shù)據(jù)分析基礎上，結合項目實施前高清正射影像圖和立項批復后、動工前土地利用現(xiàn)狀照片，實現(xiàn)對項目立項階段的全面監(jiān)管。

加強銜接，先變更地類再驗收報備。通過對已入庫補充耕地坐標數(shù)據(jù)與最新國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)進行套合比對發(fā)現(xiàn)，一些新增耕地未及時變更地類，造成其套合結果仍顯示為非耕地。因此，新版系統(tǒng)采用了先變更地類再驗收報備的方法以解決此問題。具體來說，補充耕地項目竣工后，新增耕地按照國土變更調(diào)查耕地認定標準逐地塊核定新增耕地位置、面積和地類，待國土變更調(diào)查通過后，再開展項目驗收和報備，確保新增耕地入庫時已為真實有效利用的耕地。

精準管理，建立指標核銷出庫機制。為精準和有效管理占補平衡指標，突出監(jiān)管重點，新版系統(tǒng)根據(jù)耕地占補平衡指標入庫時間和掛鉤建設用地項目使用時間，按照指標“先入庫先使用”原則，建立占補平衡指標核銷與補充耕地項目出庫機制，及時將新增的耕地數(shù)量、水田規(guī)模和糧食產(chǎn)能3類指標均已使用完畢的補充耕地項目，自動退出補充耕地儲備庫，依據(jù)耕地進出平衡制度進行管理。

補充完善，優(yōu)化數(shù)據(jù)邏輯預檢規(guī)則。為從嚴管理新增耕地，新版系統(tǒng)從3個方面優(yōu)化數(shù)據(jù)邏輯檢查。一是明確新增耕地來源禁止項。為加強耕地生態(tài)保護，補充可長期穩(wěn)定利用的耕地，以下情形被列為新增耕地來源禁止項：“三調(diào)”坡度圖中25 度以上地形（梯田除外）；“三調(diào)”標注的林區(qū)、牧區(qū)耕地范圍，以及國家下發(fā)的河流湖泊岸線及最高水位線范圍（黃河灘區(qū)采用嫩灘范圍）等不穩(wěn)定耕地；自然保護區(qū)范圍；生態(tài)保護紅線范圍；濕地范圍（紅樹林地、森林沼澤、灌叢沼澤、沼澤草地、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、其他沼澤地）；國有重點林區(qū)及國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等。二是更新相關數(shù)據(jù)成果。為保證與已有最新成果的銜接，新版系統(tǒng)全面啟用 “三區(qū)三線”劃定成果。三是提高數(shù)據(jù)檢查精度。為解決坐標偏移、制圖精度等技術問題，老版系統(tǒng)將立項前地類檢查和“圖數(shù)一致”（將報備的坐標與相應面積進行檢查，驗證兩者是否一致）檢查容限設為5%，導致新增耕地面積較大的項目產(chǎn)生的指標與圖形面積相差較大。新版系統(tǒng)則將容限調(diào)整為1%，進一步提高數(shù)據(jù)檢查精度，縮小誤差。

多源比對，確保耕地來源真實可靠。按照“‘二調(diào)’不是耕地的，新增耕地可用于占補平衡及提質(zhì)改造”相關政策要求，新版系統(tǒng)通過檢查補充耕地項目立項前地類，檢驗新增耕地來源真實性。一是對于新增耕地項目，若立項時間在“三調(diào)”之前，將項目新增耕地坐標數(shù)據(jù)套合比對“二調(diào)”和項目立項前一年變更調(diào)查成果，兩者均無耕地地類的，可報備入庫；若立項時間在“三調(diào)”之后，在此基礎上增加套合“三調(diào)”成果，三者均無耕地地類的，可報備入庫。此項檢查可避免在已有耕地上補充耕地，有效防止虛假補充耕地。二是對于提質(zhì)改造項目，若立項時間在“三調(diào)”之前，將由旱地或水澆地改造為水田的坐標套合比對“二調(diào)”和項目立項前一年變更調(diào)查成果，兩者均不存在水田地類的，可報備入庫；若立項時間在“三調(diào)”之后，在此基礎上增加套合“三調(diào)”成果，三者均不存在水田地類的，可報備入庫。此項檢查可避免在已有水田上改造水田，有效防止虛假補充水田。

分類設置項目備案階段。根據(jù)有關政策，土地整治、高標準農(nóng)田建設、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等各類途徑產(chǎn)生的新增耕地，經(jīng)核定后均可用于占補平衡。由于不同項目類型實施部門的管理流程、方式、要求和現(xiàn)實工作條件等不盡相同，按項目類型對項目備案階段進行劃分更符合實際。新版系統(tǒng)已根據(jù)不同項目類型設置不同備案流程。當備案自然資源管理部門實施的土地整治項目時，須備案立項和驗收兩個階段信息，除此之外的其他項目可只備案驗收階段信息。因此，通過分類設置項目備案階段，可統(tǒng)籌兼顧不同途徑產(chǎn)生的新增耕地用于占補平衡的入庫條件。

補充耕地指標全程可追溯。補充耕地項目核查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)省級、市級監(jiān)管流于形式，對補充耕地項目產(chǎn)生的指標未能逐項、逐級復核確認，存在形式性審查等問題。因此，新版系統(tǒng)通過全程記錄補充耕地項目指標產(chǎn)生及核減過程，深化各級部門監(jiān)管職責。從項目立項階段開始，記錄項目計劃新增耕地（含水田）位置及面積，驗收階段記錄項目驗收新增耕地情況，即驗收文件中確定的有關數(shù)據(jù)，同時記錄上級自然資源管理部門對該項目產(chǎn)生的指標復核認定情況。此外，項目通過部級監(jiān)管入庫后，因后期管護不力等，可能會導致新增耕地利用發(fā)生變化，可在新版系統(tǒng)中申請核減指標，并填報核減耕地面積及具體位置信息，實現(xiàn)補充耕地指標全程可追溯。

增強指標間邏輯性和關聯(lián)性校驗。補充耕地項目審核發(fā)現(xiàn)，一些項目備案不規(guī)范，出現(xiàn)明顯邏輯性錯誤。為保證備案質(zhì)量，提高備案數(shù)據(jù)準確性，新版系統(tǒng)增強了指標之間邏輯性和關聯(lián)性校驗。如，補充耕地面積須小于等于項目建設總規(guī)模、項目立項批復日期須早于項目驗收日期。若指標之間發(fā)生邏輯性錯誤將不予入庫。此外，新版系統(tǒng)還對相關指標進行關聯(lián)，自動將計劃階段新增耕地坐標關聯(lián)至驗收階段新增耕地坐標，如有變化可根據(jù)實際情況進行修改。

一是加強補充耕地監(jiān)測監(jiān)管技術標準規(guī)范研究，從技術標準層面為補充耕地項目監(jiān)管提供依據(jù)。

二是加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，進一步強化耕地質(zhì)量和生態(tài)監(jiān)管，做好與耕地資源質(zhì)量分類成果的銜接，并增加相關指標備案內(nèi)容，確保補充耕地來源合理、數(shù)量準確、質(zhì)量可靠、生態(tài)友好。

三是加強入庫補充耕地后期管護利用監(jiān)管，對占補平衡指標尚未使用的補充耕地項目逐年開展全面復核，通過套合上一年度變更調(diào)查及當年日常變更調(diào)查結果，并結合衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)及其他國土空間數(shù)據(jù)進行分析判讀，檢查補充耕地入庫后利用情況。

〔作者王艷松、翟剛、趙玉領供職于自然資源部國土整治中心（土地科技創(chuàng)新中心），王光峰供職于山東省菏澤市國土綜合整治服務中心〕

全文敬請閱讀2023年《中國土地》第3期